我国东北地区与欧盟老工业区资源型城市就业问题比较研究

李辉

(吉林大学东北亚研究中心吉林长春130012)

[摘要]东北老工业基地与欧盟老工业区相比较，尽管在人口规模和社会经济背景等很多方面具有不同之处，但产业转型过程中的就业矛盾具有许多相似的特征。东北地区要从构建社会主义和谐社会的战略高度，确立“就业优先”的基本政策取向；适应产业结构转变要求，实施积极的劳动力市场政策，多元化、多渠道转移传统产业职工，并逐渐确立有利于促进就业的新机制和完善的劳动力市场体系；加快人力资源开发和劳动力资源结构转型，是解决东北地区就业结构性矛盾的根本途径。

[关键词] 欧盟老工业区；东北老工业基地；产业转型；就业问题

[基金项目] 欧盟委员会资助项目：“欧盟区域政策与东北老工业基地振兴”项目成果；国家社科基金项目“振兴东北老工业基地中的人口城市化战略研究（05BRK003）”；吉林大学‘985工程’项目“东北亚研究与东北老工业基地振兴”资助。

[作者简介] 李辉（1969-），男，满族，吉林伊通人，吉林大学东北亚研究中心副教授，博士研究生。研究方向：人口经济学、人口与可持续发展。

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三、欧盟经验对我国东北老工业基地资源型城市解决就业问题的启示

世界各国资源型城市产业转型过程中所采取的模式一般有三种：一是产业更新模式。即利用资源开发所积累的资金、技术和人才，或借助外部力量，建立起来的基本不依靠原有资源的全新产业群。二是产业延伸模式。即在原有资源开发产业的基础上，发展下游产业，建立起资源深加工和利用的产业群。三是复合模式。即在产业转型的初期表现为产业延伸模式，随着新兴产业的不断出现和发展，以及多元化产业结构的形成，最终演化为综合型城市。一般认为，由于产业更新模式从根本上摆脱了城市经济发展对资源的依赖，因而是一种最彻底的产业转型模式。近几年来，我国东北老工业基地资源型城市失业问题日益严重，就业问题的深层矛盾逐渐突出。成为社会经济发展所面临的关键问题。尽管欧盟老工业区与我国东北资源型城市产业转型的背景和模式不同，但欧盟各国所采取的促进就业的一些做法和经验值得我们借鉴。

首先，东北老工业基地资源型城市转型过程中的就业问题影响深远，必须实施就业优先的产业发展战略。欧盟老工业区产业转型过程及其就业促进措施表明，产业转型模式的正确选择与就业政策是密不可分的。产业转型模式首先要有利于人口就业和人员安置。我国东北老工业基地资源型城市绝大多数是在建国初期大规模推进国家工业化进程中逐渐兴起的，其人口规模相对于欧盟老工业区资源型城市更大，产业转型过程中的就业压力更大。面对老工业基地改造、资源型城市转型和巨大的就业压力，政府应当把创造更多的就业机会和增加就业作为首要的发展目标。如果让失业者承担过大的改革成本，不仅会增加政府的社会保障负担，还会增加不稳定因素。尽管目前东北老工业基地产业结构调整已经取得了较大的进展，但重工业优先发展的格局并没有在短期内得到改变，东北老工业基地劳动力资源十分丰富，按照比较优势的原理，东北老工业基地在今后的发展战略中，必须通过积极增加劳动密集型就业岗位等有效措施解决就业问题。必须从构建社会主义和谐社会的战略高度，确立“就业优先”的基本政策取向。

其次，在劳动力就业结构转型的必然趋势下，通过劳务输出和流动推进劳动力地域转移。在就业结构与产业结构转换的关系上，要适应我国东北资源型城市产业结构转变的要求，广泛开展再就业技能培训，拓宽劳动力就业渠道。以法国洛林和德国鲁尔为代表的欧盟国家老工业区及其资源型城市，围绕资源产业转型和劳动力就业政策的选择等一系列问题，在以产业转型为主的城市经济转型方面取得了许多有益的经验。实践表明，开展再就业培训是解决传统产业转型与就业矛盾最为直接有效的办法。不仅可以改变过去主要依靠产业扶持、增加岗位和失业救济等消极就业政策，而且适应产业结构不断优化的发展方向，确保了重新就业者职业选择的多样性和再就业的稳定性。阜新是辽宁西部的一个小城，但却是新中国最早建立的煤电生产基地之一，由于经济转型没有及时跟上，加之职工劳动技能的限制，为解决大量失业矿工的吃饭问题，不得不让4万矿工去当农民。目前，在东北老工业基地资源型城市劳动者整体素质偏低和就业压力大的基本情况下，现有的职业培训无论规模、水平和结构都不能适应就业和经济转型的要求，与现阶段社会主义市场经济相适应的职业培训激励机制尚未形成。为此，我国东北资源型城市应该在建立和实施失业保障的同时，把政策和资金向开展再就业培训、提高就业技能上适度倾斜，把立足点转移到依靠劳动力自身的技能实现再就业上来。一方面，要抓住东北老工业基地振兴的良好契机，努力发展具有地方特色的工业、旅游业、绿色农业和服务业等扩大就业岗位；另一方面，积极开展对外劳务输出，通过劳务输出和流动推进劳动力地域转移。

第三，尽管我国资源型城市产业转型不能照搬欧盟的就业模式，但欧盟积极的劳动力市场政策经验是值得借鉴的。就业问题是我国东北资源型城市发展中存在的一个长期的突出问题。改革失业保障制度，实施对失业的早期预防和失业人员激励政策以提高就业率，是欧盟国家积极的劳动力市场政策的核心内容。近几年，辽宁阜新创造了传统产业职工转向现代农业、进入农业园区的模式。在阜新市周边的现代农业示范园区，不仅创造了大量的就业岗位，也提供了宝贵的经验。实践证明，实施积极的劳动力市场政策，完善有利于促进就业的、完善的劳动力市场体系，要求各级政府努力通过各种途径创造就业机会、提供良好的就业环境。既要鼓励民营经济和中小企业发展，充分发挥其在产业转型中的就业主渠道作用；又要面对产业结构多元化的发展方向，协调好各项政策目标之间的冲突，多元化、多渠道转移传统产业职工。

第四，加快人力资源开发和劳动力资源结构转型，解决东北老工业基地资源型城市结构性失业深层次矛盾。人力资源结构性矛盾是产业结构与就业结构矛盾的根本原因，结构性失业也是就业政策需要解决的主要问题之一。知识经济的兴起，必然引起老工业基地城市化进程中高新技术产业的崛起，而劳动力也必然会从第二产业中转移出来。简单劳动力大规模地从传统产业中退出，却无法很快适应新兴产业就业岗位的要求，这就要求老工业基地必须在扩充培训机构，使劳动力自觉调整知识结构，避免造成转型期劳动力的结构性失业。目前，东北资源型城市的结构性失业问题主要表现为低素质劳动力大量过剩；文化水平相对较高、技术水平能够适应新兴产业的劳动力短缺；我国东北老工业基地资源型城市的就业矛盾，不仅仅体现在人力资源存量上，更体现在结构性的矛盾，单纯依靠增加就业岗位的措施已经不能解决根本问题。因此，必须加快劳动力资源结构转型，从根本上解决结构性失业的深层次矛盾。