欧盟各国对失业问题的治理及对我国的启示
李雨潼
(吉林大学东北亚研究中心吉林长春130012)
摘要：自20世纪80年代以来，欧盟各成员国普遍为高失业率所困扰， 严重的失业问题已成为欧盟各国难以治愈的痼疾，居高不下的失业率派生了诸如人力资源巨大浪费、社会缺乏凝聚力、人民生活水平的下降等等一系列社会问题，对欧洲的政治稳定和经济增长均造成了不利的影响。本文研究了这些问题及对策，以及对中国的启示。
基金项目：欧盟委员会资助项目：“欧盟区域政策与东北老工业基地振兴”项目成果；吉林大学“985工程”项目：“东北亚研究与东北振兴创新基地”资助。
关键词：欧盟；失业问题；治理
一、欧盟失业的共同原因
欧盟大量而持久的失业有着制度、政策等方面的原因，主要分析起来主要包括以下几个方面：
（一）僵化的劳工市场和过度慷慨的福利制度
欧盟大部分国家比美国、日本、加拿大等国对劳动力市场管制更加严格。劳动力市场管制可以保护雇员利益，以免受到雇主歧视性行为的影响。但这样做的负面影响是既提高了企业的生产成本，又使企业就业量不能对市场需求波动做出快速反应。同时，高福利使相当部分人失去寻找工作的动力，成为所谓的“自愿失业者”。
（二）财政和货币双紧政策抑制了内需
在经济趋同计划准备和实施过程中，为了达到参加欧洲货币联盟的标准，欧盟成员国大幅度压缩财政支出、削减公共开支和增加税收、控制预算赤字和削减社会福利。这样企业投资和社会消费受到抑制，使内需低迷不振，也抑制了就业。
（三）劳动力成本过高
这与欧洲税收、福利政策和成本费用等诸多问题有关。欧盟各国的工业税多在30%以上，企业还要负担员工的培训、带薪休假、福利支出甚至解雇等多种费用。其结果劳动力成本过高，企业投资回报率低，技术更新缓慢，造成就业需求的疲软和不足。
（四）欧盟国家经济增长趋缓
由于欧盟国家经济增长趋缓，未能因为进入信息时代的结构的调整创造出足够的就业空间。20世纪80年代中期以来，欧盟在高新技术方面总体上落后美、日。在美、日等国，新兴的电讯、计算机网络等产业，创造出百万计的新工作岗位。但在欧洲，新兴产业发展较慢，传统的制造业在经济中所占比例过高，致使其产品和劳动力市场僵化。许多失业者不能胜任高科技、高知识的岗位。欧盟内部劳动力市场过于封闭，所谓“人员自由流动”未能完全实现，难于适应高度开放的信息社会的需要。
二、欧盟各国对高失业状况的治理措施
为了解决高失业问题，欧盟各国都采取了相应的措施，纵观欧盟各国治理失业的措施，有以下一些共同点。
（一）调整就业政策，积极创造就业岗位
欧盟的高失业有相当一部分是由结构性因素引起的。宏观经济政策虽然能促进增长和创造新的就业岗位，减少周期性失业，但是却不能消除由结构性因素引起的结构性失业。而劳动力市场政策本身虽然不能创造就业，但却能纠正劳动力市场的结构性失衡，使更多的失业者重新就业。欧盟各国通过调整经济政策、制定法律规定、实施优惠政策、提供资金支持、增加就业形式等办法不断扩大就业，包括扩大第三产业的就业领域，在继续发展旅游、批发零售业、餐饮等传统第三产业的基础上，积极开辟社区服务、家庭雇工、环境保护、信息服务就业岗位等。同时通过加强环境保护来创造新的就业，在保护环境的同时实现可持续的经济发展，是欧盟的一项重要目标。环保要求的提高使得主要工业的生产格局发生变化，并因此产生一些新的生产环保设备和产品、提供环保技术服务和咨询的产业。这些与环保有关的新兴行业发展迅速，就业岗位不断增多。
（二）加大培训资金投入，加强职业培训的法制化建设
在扩大就业范围的同时，欧盟各国也加强了在失业人员当中开展就业培训的力度，作为欧盟对付失业问题的协调合作机构，欧洲社会基金加大了对各国失业者再就业培训的资金投入。如德国政府为鼓励中小型企业创造培训学徒的岗位，规定多创造一个培训岗位可申请310万马克的贷款，同时制定了新的《职业教育法》等法律条文，规范全国的职业教育培训，加强职业培训，提高失业者的再就业能力。对于失业者，接受培训的则可根据《劳动促进法》得到生活补贴，培训费用补贴，参加职业继续培训者，如果能够提供较多的资格证书，并通过一个阶段的义务劳动来证明自己的能力，德国劳动部门可以协助他找到一个较为理想的工作。强调失业者个人在职业培训中应负担的责任。部分政府采取了强制培训的措施，规定接受培训作为对失业者进行救助的条件之一。瑞典实行了不培训、不就业，不培训、不享受失业救济，免费培训、发给全工资及生活补助的培训政策。
（三）强化信息管理，建立高效的就业市场
为了提高就业服务机构的服务质量，降低管理成本，也为了加强对失业基金、救助金支付的监管力度，欧盟各国不断加强职业服务机构、基金管理机构的信息化建设，许多国家设立专门的就业失业信息收集和管理部门，积极建立区域性、全国性职业信息网络，完善失业管理信息系统，及时为失业者提供大量的就业信息，还通过国际人才中心为失业者向国外推荐和联系工作。如德国劳动局每年拨5000万马克开办和发展就业情报资料工作。劳动局内设有庞大的就业信息系统，除国内各地区外，还有许多国家的就业信息系统相连，出版各种职业情报资料。英国人力委员会属下的职业辅导中心每月两次自动为失业者提供就业市场的最新资料和求职信息。
（四）充分发挥中小企业创造就业的功能
中小企业是欧盟私营部门的主要就业来源，并且在创造新的就业方面更具活力，因为中小企业比大企业更具灵活性，更容易适应经济环境的变化。欧盟就业特别首脑会议提出拨出一定的资金帮助中小企业创造就业岗位。1998年，欧盟组建特别工作小组协调欧盟各国行动，清除现存社会保障制中不利于创办中小型企业的障碍，加大对科技创新行业的支持。在多数成员国中，中小企业占企业就业总数的60%以上，而小企业占企业就业总量的40%以上。从部门分布情况看，中小企业在建筑业和服务业的就业中所占比例最高，中小企业还对欧盟的就业创造做出了显著贡献。欧盟提出从简化法律和行政程序、增强劳动力市场的灵活性、增加对劳动者职业培训投资等方面来支持中小企业的发展，使中小企业能够在降低欧盟高失业率方面发挥更大的作用。如法国在1997年推出“青年就业计划”，在3年内为30岁以下失业者提供35万个就业岗位，为每个岗位提供为期5年的80%的工资津贴。
（五）广泛推行灵活就业制度，鼓励女性就业
采用弹性工时制，广泛推行灵活就业制度，鼓励女性就业，采取非全日制就业、临时岗位、鼓励提前退休等形式增加就业岗位。女性就业率的上升带动了就业率的上升，2004年第二季度适龄人口的就业率，欧洲25国为63.2%，而2003年同期为63.0%，与此同时，女性的就业率为55.7%，比2003年同期的55.1%上升了0.6个百分点。荷兰在推行部分就业的浮地模式上最为成功，1970年前在西欧国家中荷兰男性的就业率最高，而女性的就业率最低。虽然女性雇员在有了孩子以后继续拥有工作职位，但拥有一个全日制工作仍然会使妇女在职业和家庭两个角色之间疲于奔命。解决办法是部分就业，也就是用灵活和较少工作时间的就业方式来缓解角色冲突。部分就业使得更多的妇女走上工作岗位，妇女就业率在20世纪70年代以后明显上升与此直接有关。随着部分就业的普遍化，人们也逐渐改变了工作与闲暇的观念，更倾向于降低工资来获得更多的闲暇。荷兰1995年年平均工作小时下降到1379小时，就业岗位总量则从1970年的480万增加到1997年的718万，增长了50%。
（六）失业保障由消极救济转变为积极促进就业
失业保障本来是为失业者提供社会保障，帮助其解决生活困难，渡过失业难关。但是德国的失业保障由于失业津贴和救济水平偏高，支付期限较长，因此导致部分人失业以后没有尽快再找工作的强烈愿望，尤其不愿干较低报酬的工作，出现“养懒汉”现象。针对过度保障问题，西欧各国纷纷改革失业保障制度，从传统给失业者提供收入补助转变为帮助、约束他们重新就业。通过从严制定享受失业津贴的条件，促进再就业：适当加长失业者失业前的就业期和缴费期，津贴支付按照工龄的长短及支付的保费；减少失业津贴；把再就业作为享受失业津贴的资格条件；延长享有失业津贴所要求的就业记录；缩短享有失业津贴的有效期；鼓励失业者接受低报酬工作或临时职业，继续享受失业津贴等。
三、欧盟各国对本国失业状况治理措施对我国的启示
失业现象几乎是所有市场经济国家面临的共同难题，由于国情不同各国创造和促进就业不会有通用的模式。欧盟各国虽然在失业治理方面与我国存在着某些制度方面的差别，如欧盟的失业人口大部分来自私人企业，而我国主要是来自与政府直接相关的国有企业下岗职工和农村剩余人口，我国经济社会发展水平与西欧国家相差很远，目前面临的就业问题与欧盟国家不尽相同，我国就业问题更加突出而且更为复杂。但是欧盟解决就业问题的方法对于探索中国特色的就业发展道路仍然有一定的借鉴意义。
（一）加快产业结构调整，增加就业岗位
要解决失业问题，关键是扩大就业。通过宏观经济政策促进宏观经济环境的好转，扩大就业，如采取扩张性的财政政策，加大公共工程投资，直接增加就业岗位。以适当的货币政策，如调整利率，刺激投资等，间接增加就业。改革开放以来，我国的经济发展主要解决了新增劳动力的问题，由于庞大的人口基数和一定的人口增长率，使中国每年的新增劳动力都数以千万计，与此同时，快速城市化使农村的隐性失业转变为城市失业问题，这种就业压力要求进行产业结构调整，继续发展第三产业的同时要更加重视发展第二产业，创造更多的就业岗位。
支持相关产业、行业和企业的发展，促进就业。大力扶持中小企业和非公有经济发展。第三产业是为第一、二产业服务的产业，第一、二产业不发达，就难以产生对第三产业的需求。而经济学意义上的需求是指有支付能力的需求，从整体上看，支付第三产业需求的资金属于二次分配范畴，是第一、二产业的企业利润和职工收入支付的，第一、二产业不发展，发展第三产业是无源之水、无本之木。因此，在我国实现一、二、三产业共同协调发展的战略选择中，应采取缩减并提升第一产业，大力并重点发展第二产业，由此带动和促进第三产业发展的方针。我们不仅要在第三产业中继续发展民营经济，在第二产业中更要强力推进，大力发展。
随着市场经济发展，个体经济、民营企业和股份合作企业、外商投资企业成为社会劳动力的重要吸纳主体。国有、集体企业的就业人数在未来将会进一步减少，而非公有制企业的从业人员将会大量增加。政府应积极为中小企业，为民营、外资、私营等企业创造有利的社会经济环境，大力扶持这些企业发展。此外，要特别注意大力发展乡镇企业，发展劳动密集型产业，尽量实现农村剩余劳动力的就地转移。
（二）积极倡导和促进部分就业，鼓励灵活的就业方式
我国经济社会发展水平与西欧国家相差很远，但是部分就业模式对于探索中国特色的劳动力市场制度安排仍然有借鉴意义。在传统计划经济影响下，我国长期利用低工资、高就业的办法增加劳动投入来取得经济增长。无论男女老少都是单一的全时就业形式，在世界各国中都算是极高的劳动参与水平。在新的就业竞争形势下，我们无法也没有必要继续维持这样的高就业率。部分就业不仅可以降低人工成本，还可以满足劳动者不同的就业需求，是可以受到用人单位和劳动者欢迎与接受的一种就业形式。
事实上，在我国许多领域存在着部分就业形式，如开工不足的企业，大城市中出现的钟点工、兼职人员、退休专业的技术人员被用人单位聘用等，大都属于部分就业形式。因此，在坚持自觉自愿和兼顾公平与效率这两条原则之下，许多生活有保障的全时就业者或者回到家庭，专司家务，或者从事部分就业，是缓解就业压力，提高人们实际生活水平的必然选择。政府应该因势利导，创造更多的部分就业岗位，满足一部分就业者和雇主的需要，有效减少总体劳动供给。
（三）促进失业治理的法制化建设
将促进就业作为现阶段就业立法的主要取向，促进失业治理的法制化建设。世界各国就业立法的历史，经历了从单纯的失业保障到促进就业的发展过程。我国在促进就业和失业保障方面的法制化建设还比较滞后，就业制度在计划经济条件下以“统包统配”为特色，没有就业方面的专门立法。改革开放后，有关失业保险、鼓励自愿组织起来就业和自谋就业等政策相继出台，但这些政策的出发点主要是解决国有大中型企业下岗职工的再就业问题，而且因其形式是部门政策，效力有限。借鉴其他国家的经验，抓紧完善就业促进立法，是当前规范劳动力市场、扩大就业的一项紧迫任务。
我国要发展的应是就业性的失业保障体制，以促进劳动者自我保护能力的提高，促进就业为根本保障目标。完善失业保障制度时要防止发生偏离劳动力市场价格的过度保护，完善有关反就业歧视的立法、将三方机制引入就业促进立法之中、完善就业促进立法的思路，我国现有的就业政策和立法，内容是比较全面的。但如果将这些规范或政策置于社会主义市场经济和经济全球化的大背景下来分析，就可以看出，这些规范还需要进一步完善。完善的思路是，在总结已有政策和法律执行情况的基础上，根据我国目前劳动力市场上存在的突出问题，借鉴国际劳动立法和其他国家的经验，在就业促进立法中进一步规范、细化已有的条款。同时，考虑增加一些新的内容，如将三方原则引入法律条款之中等。
（四）大力开展职业技能培训
职业培训，对于求职者来说，无论是新生劳动力初次就业，还是下岗失业人员再次就业，都可以通过获得工作技能，提高就业能力，尽快找到工作，缩短失业期；对于在职职工来说，可以通过获得更高技术等级或一专多能，提高适应岗位变化能力，激发创新能力，增强就业的稳定性；对于那些具有潜在创业素质的人员来说，可以提高创业能力，提高自主创业的成功率，形成以培训促进创业，以创业带动就业的良性机制。大力加强对劳动力的职业技能培训工作，根据劳动力市场需求，有针对性地传授专业技能，培训一批符合企业需求、具备相应技能的劳动者，增加对职业培训的投入并结合失业保险金的发放，设立鼓励再就业培训的特殊津贴，同时，针对再就业困难群体通过立法进行一部分强制性免费培训对特困人群尤其是长期失业者，从职业介绍、就业培训等方面实施特别帮助。
（五）制定各项优惠政策鼓励失业人员再就业
努力实现各项再就业政策的合理组合，并把再就业政策落实到实处。荷兰的部分就业模式的成功在于进行三次大的政策改革与调整，实现了多种就业政策的合理组合，最终产生了相当好的整体效果。因此，重视和努力实现就业和再就业政策的合理组合是荷兰模式给我们的一个重要启示。目前我国促进就业，特别是促进再就业政策相当多，各种优惠政策也不少，除落实情况差外，也显得太乱而缺乏合理的组合，当然就不会有太好的效果。根据我国目前就业工作的实际情况，在就业政策的选择与措施改进上应以积极政策为主、消极政策为辅，兼顾短期和长期、经济的与社会的，努力实现多种就业政策的合理组合。
