三、发达国家环境保护中的政府定位及启示

对发达国家环保机构的设置、环保措施以及环保实践的分析表明，发达国家之所以多年来在环境保护方面取得了一些成效，在于其建立了一套比较完养的环境保护方面取得出一些成效，在于其建立了一套比较完善的环保机制，即以政府为主体，充分发拧非政府组织的机极作用。强制性管制与诱导性管制相结合，运用法律手段、经济手段和行政手段，对环境污染进行治理的完整体系。在这个机制的运行中，政府承担了治理环境问题的主要责任，角色定位明确，设置合理，职责明晰，各种措施有效配合，政府发挥了主导作用。对这种主导作用，世界银行将其总结为“经济靠市场，环保靠政府”，成为《1992年世界发展报告》的重要主题之一，并且被许多国家接受和采纳，成为其行动的指导思想。同年，我国提出了“环境与发展十大对策”，并指出“发达国家‘经济靠市场、环保靠政府’的有益经验的经验是理所当然的，在任何方面都应该借鉴别人的好经验，但不绝不能复制别人的经验，因为此一时彼一时，经验是不能被复制的。

“以济靠市场、环保靠政府”的经济学意义在于明确了政府与市场的分工，强调政府是环境公共品的提供者，政府要承担起弥补市场失灵的责任，发挥政府在环境保护中的主导作用。在市场经济体制下，政府在环境管理体制中的地位必须得到加强。而经济生活和经济活动则主要是私人活动的领域，需要依靠市场来联系和组织。市场制度为人们的经济活动提供了巨大的机会和空间，特别是提供了巨大的支力和激励，因而成为经济发展的基础性制度安排。但是，市场也有不及之处和不足之处，主要是市场存在着外部性，有很多收益和成本不能内部化。政府的作用一方面在于建立市场规则，维持市场秩序；另一方面在于进入一些私人不愿进入、无力进入和进入以后有可能造成某些不良后果的领域，从这个意义上来说，政府就是为解决外部性领域而存在的。环境保护的确是一个外部性很强的领域，不仅有很多收益无法内部化，个人又存在着搭便车和败德行为等机会主义的巨大诱惑，市场制芳的重要特点这一就在于，其行为主体可以把一些选择行为的未加统计的成本转移到他人头上。因此，“发展靠市场，环保靠政府”的确是有道理的。但是，如果由此 得出结论认为。环境保护只能靠政府，不能靠市场，那就会大错特错。一方面，发达国家的环保机制恰恰是建立在市场机制基础之上的，另一方面，政府的环境保护政策有许多是依靠市场机制进行的，比如，环境税的征收、排污权市场的建立、环保产业的形成和壮大等。特别是OECD国家进行绿色税制改革，注重实施更加依赖市场力量的环境经济政策，也表明了市场在环境保护中的强大作用。反过来，经济发展也不能仅仅靠市场，同时也要靠政府，政府支出在GDP比重不断提高，就表明政府在经济发展中的作用越来越大。

如果说在发达国家，“发展靠市场，环保靠政府”曾经比较有效，这是因为，发达国家的市场制度比较完善，政府行为也比较规范，积压有其活动的范围和领域，况且，发达国家是在市场比较完善和经济比较发达的基础上来搞环境保护的。由于产权制度比较有效，价格制度比较灵活，不仅其优势是比较突出，能够为人们的经济行为提供了比较有效的激励和约束，而且其缺陷和不足也比较清楚，即为政府的活动留下了比较大的空间，也为政府活动的有效创造了条件。但在发展中国家，特别是像中国这样正处于市场化过程中的发展中国家，问题就复杂得多。发达国家环境保护的经验对发展中国家的可借鉴之处主要在于两个方面：一是发展中国家的政府要切实担当起环境保护的重任，建立健全环境保护机制。二是积极推进市场化改革，特别是环保领域的市场化改革，充分发挥市场的作用，建立健全环境经济政策体系。具体对我国而言，除了重视政府在环境保护中的主导作用外，更要重视环境管理的创新，建立健全适合于市场经济的环境管理体制。目前，我国的环境管理体制脱胎于计划经济体制政府对环境保护的调控几乎完全采取计划方式，环境管理主要采用行政手段，利用国家权利直接干预环境污染行为，对污染和破坏环境的行为予以行政制裁。这种带有明显计划性的体制虽然在一定程度上能够起到污染治理的作用，却忽视了环境保护的经济效率，不能使企业在追求经济效益中主动地保护环境。从环境经济政策来看，虽然种类较多，但真正在全国范围内实施并发挥作用的并不多见。有些环境经济政策虽然有政策性规定，但是由于没有配套的措施，并没有起到应有的作用。例如，中国人民银行于1995年制定政策要求各级金融机构“不符合环保规定的项目不贷款”，但是，由于没有配套的措施，这项很好的环境经济政策并没有得以实施。再如，我国虽然已经建立了差别税由政策（如“对‘三废’综合利用项目减征、免征增值税”），但是，与发达国家相比，我国的差别税收策种类较少、应用领域较窄。环境税收政策仍处于初创阶段（理论研究阶段）。生态环境补偿费、排污许可证交易、废物加收押金制度、环境资源核算、污染责任保障仍处于起步阶段。已有的环境经济政策亟待完善，当前应重点加强对环境税、差别税收政策、排污收费政策、符合环境保护和可持续发展要求的信贷政策等环境经济政策的研究，以尽快在我国建立或完善上述环境经济政策。要保证对环境的投入，最好的办法是通过机制的完善，使企业、社会和政府都有积极性向环保领域投入。